Если государство берется всерьез за какую-то отрасль или направление бизнеса, оно способно быстро обогнать частные компании. Не по качеству, конечно, не по эффективности, а по объему. На частную пенсию в России разрешено копить средства уже 11 лет, и ровно столько времени потребовалось негосударственным пенсионным фондам, чтобы собрать 67,2 млрд руб. пенсионных резервов.
Государство в лице Пенсионного фонда России достигло того же результата за полтора года и уже к началу 2004 г. перекроет его как минимум на треть. Частному бизнесу собранные деньги государство отдавать не очень-то хочет. Возможно, поэтому так трудно идет в России пенсионная реформа.
Зачем это надо.
Смысл накопительной пенсионной системы очень прост: государства всего мира производят демонтаж старых, распределительных пенсионных систем не от хорошей жизни, а чтобы те не обанкротились. В распределительных системах выплаты пенсионерам производятся за счет обязательных взносов из фонда оплаты труда. Деньги собираются со взрослых работников — и сразу выплачиваются старикам. Поэтому такие системы называют еще солидарными. Младшее поколение содержит старшее.
По мере снижения рождаемости и роста продолжительности жизни условия существования стариков в странах с солидарными системами ухудшаются: все меньшему количеству взрослых работников приходится содержать одного пенсионера. Даже в России, где жить в последние годы дольше не стали, с 1990 г. отношение взрослых работников к получателям пенсий снизилось с 2,28 до 1,74 (13 лет назад 75,3 млн работников содержали 32,9 млн пенсионеров, а в 2002 г. на 66 млн работающих — 38 млн пенсионеров). Всемирный банк прогнозирует, что примерно к 2040 г. число работников и пенсионеров сравняется, если только не повысить пенсионный возраст. Европейские страны и Япония получат такие пропорции гораздо раньше. В результате, если только не увеличивать нынешние нормативы отчислений с заработной платы в Пенсионный фонд (а они и так высоки — четверть) , то отношение средней распределительной пенсии к зарплате в России упадет к 2040 г. с нынешних 34,7% до 14,4% , прогнозируют экономисты Всемирного банка. Если мы, нынешние взрослые, не накопим себе на пенсию сами, наши малочисленные дети просто не смогут нас прокормить.
Начиная пенсионную реформу, государство разрешает работникам не тратить все взносы на нынешних пенсионеров. Накопительная часть инвестируется в ценные бумаги, недвижимость и другие активы, чтобы как минимум уберечь деньги от инфляции. Для сохранения пенсионных средств выбираются надежные активы, дающие среднюю доходность немного выше инфляции.
Маневр не удался.
Трудность начала пенсионной реформы состоит в том, что государство должно выполнить своеобразный маневр: не снижая обеспечения нынешних пенсионеров, изъять из распределительной системы часть денег, чтобы работники могли постепенно накапливать себе на старость. В России это сделать пока не получилось. Даже граждане моложе 1966 г. р. сейчас отчисляют на накопительную пенсию всего 3% зарплаты (на распределительную — 25% ). К 2006 г. накопительная доля увеличится до 6% , но с учетом регрессивной ставки соцналога (чем выше зарплата, тем меньше удерживаемая с нее доля налога) отчисляемые суммы все равно невелики.
«Новая пенсионная система недалеко ушла от старой, — замечает экономист ИК»Тройка Диалог «Антон Струченевский. — Накопительные взносы у нас намного ниже, чем в других странах». К примеру, казахские рабочие уже сейчас отчисляют на собственную пенсию 10% зарплаты, а польские — 7,3% (нынешним пенсионерам от них достается 15% и 12,2% соответственно). По расчетам Всемирного банка, из-за этого накопительная часть в России даже в 2040 г. достигнет лишь 5,5% средней зарплаты и составит примерно 28% всей пенсии. Более того, вместе с соцналогом в 2005 г. может снизиться и норматив накопительных отчислений.
«Государство создало усложненную версию распределительной системы с незначительной накопительной частью», — говорит Струченевский. В результате растущий дефицит распределительной части заставит политиков решиться на повышение пенсионного возраста (это коснется и накопительных пенсий). Накопительные взносы слишком малы, чтобы у работников появился стимул требовать от работодателей выплачивать зарплату «по-белому», отмечает экономист.
Решить проблему пенсионного обеспечения можно было бы за счет стимулирования добровольных взносов в НПФ. «Но при разработке нынешнего этапа реформы вопрос о привлечении населения к формированию своих пенсионных накоплений даже не рассматривался», — отмечает начальник управления пенсионных продуктов банка «Глобэкс» Олег Колобаев. По его мнению, «пенсионную систему надо строить по принципу личной ответственности человека за свою судьбу, сокращая при этом масштабы общественной ответственности за уровень жизни и доходы человека». Очевидно, что проекту российской реформы этот принцип неизвестен.
Государству — государственное.
Даже весьма небогатую из-за низкого норматива отчислений накопительную пенсию государство опасается отдать в управление частным компаниям. В Польше спустя три года после старта реформы 70% накоплений уже было в частном управлении. Российские управляющие заявляют, что будут счастливы, если сумеют за то же время отвоевать у ПФР треть сбережений.
Средства, не переведенные будущими пенсионерами в частные компании и фонды, получит в управление госуправляющий — Внешэкономбанк, и практически вся сумма будет инвестирована в долговые бумаги РФ, в том числе выпущенные специально для ПФР. Если граждане не воспользуются правом выбора управляющего и почти на всю сумму накоплений будут куплены государственные долги, «мы получим не накопительную, а более дорогой вариант распределительной системы», считает первый заместитель министра экономического развития и торговли Михаил Дмитриев.
Различие между распределительной системой и накопительной пенсией, инвестированной в госдолг, действительно невелико. В первой из них пенсионные обязательства государства обеспечиваются будущими налоговыми поступлениями, подчеркивает заведующий сектором Бюро экономического анализа Ростислав Кокорев. Накопительная пенсия, если она инвестирована в госдолг, тоже будет выплачена либо за счет будущих налоговых доходов, выплаченных для погашения долга, либо за счет новых эмиссий долговых инструментов.
Государственный долг — не лучший инструмент для инвестирования пенсий. По данным Всемирного банка, в 1990-е гг. из 22 государственных пенсионных фондов, в среднем державших 75% средств в долговых бумагах своих правительств, лишь десять сумели получить положительную реальную доходность, т. е. сохранить средства от инфляции. При этом лишь два фонда получили реальную доходность выше 3% и у всех она была ниже, чем даже доходность по банковским депозитам в этих странах.
Но самое интересное, отмечает Кокорев, что в России эта конструкция не только низкодоходна, но и слабо защищена юридически. Управляет накоплениями «молчунов» Внешэкономбанк СССР — не имеющий лицензии ЦБ банк несуществующего государства, чьи основные функции связаны с управлением госдолгом — в частности, с минимизацией долговых расходов государства. А учет пенсионных прав ведет Пенсионный фонд России. Статус фонда не менялся с 1991 г. , и он неопределенен, отмечает Кокорев: фонд не является ни государственным органом, ни финансовым институтом.
Более того, сами пенсионные накопления — юридически собственность не гражданина, а государства. Зато собственником средств, переведенных в НПФ, становится фонд. Чиновники объясняют, что такая конструкция избрана потому, что иначе ПФР и управляющим пришлось бы заключать договор доверительного управления с каждым будущим пенсионером. Застрахованные лица, хотя и отправляют в ПФР заявления о перечислении средств управляющей компании, по договору, заключаемому ПФР с УК, не являются даже выгодоприобретателями.
Даже декларативного права требовать от УК «надлежащего управления средствами пенсионных накоплений» (как у пайщиков ПИФов) у будущих пенсионеров нет, поскольку это не их собственность, возмущается Кокорев. «Видимо, предполагается, что их права будет защищать государство в лице ПФР», — говорит он. Экономист опасается, что покупка управляющими госдолга может привести к непредсказуемым юридическим последствиям. «Если пенсионные накопления — собственность РФ, то выходит, что РФ должна некоторую сумму самой себе, тогда как по ст. 413 Гражданского кодекса при совпадении должника и кредитора в одном лице обязательство прекращается», — предостерегает он.
Без рекламы.
Лучше всех о том, как информировало государство граждан о пенсионной реформе, сказал попросивший об анонимности гендиректор известной управляющей компании: «Наверное, чиновники решили, что пусть лучше люди не узнают о реформе совсем ничего, чем увидят, как плохо сконструирована новая российская пенсионная система». ПФР начал рассылать извещения о суммах на индивидуальных накопительных счетах уже после даты, когда должен был завершить рассылку.
Письмо составлено так, что лишь половина получивших его респондентов Фонда общественного мнения заявила, что понимает письмо полностью. Извещения рассылались по устаревшей адресной базе, отмечает программный директор КОНФОП Полина Крючкова. В них не было списка управляющих компаний, прошедших конкурс Минфина. В письмах указывалось, что выбрать управляющего можно до 15 октября, но большая часть писем была доставлена адресатам после этой даты, тогда как правительство еще месяцем ранее продлило срок выбора на два с половиной месяца.
«Даже самые продвинутые мои знакомые, получившие письмо ПФР, убеждены, что время выбора частных управляющих истекло 15 октября, и ничего не предпринимают», — отмечает один из членов Общественного совета по инвестированию пенсионных накоплений. Было бы справедливо, считает президент УК «Тройка Диалог» Павел Теплухин, если бы правительство обязало ПФР сообщить о сдвиге сроков в новой рассылке: «Эту информацию надо распространить так же, как сведения о прежней дате выбора». На вопрос, к какой дате могла бы быть завершена такая рассылка, ни Теплухин, ни чиновники ПФР предпочитают не отвечать.
«Даже многократно раскритикованная ваучерная приватизация по сравнению с пенсионной реформой выглядит хорошо объясненной и грамотно доведенной до сведения народа», — замечает Ростислав Кокорев. А частные компании своими силами заполнить информационный вакуум не могут. По словам Кокорева, «общенациональная рекламная кампания, рассчитанная на инертную и недоверчивую массу населения, не может проводиться силами отдельных компаний». Это государство должно было объяснить людям, что и зачем оно делает с пенсиями.
Причины молчания.
Есть два объяснения, почему чиновники предпочли молчание. Первое принадлежит экспертам Всемирного банка, отмечающим, что у реформы нет ведущего — ответственность за ее проведение рассредоточена между множеством ведомств. Проект реформы и основные законопроекты разрабатывало Минэкономразвития, уполномоченным органом по инвестированию накоплений назначен Минфин, Минтруд контролирует НПФ, ФКЦБ лицензирует управляющих. А средства на рекламную кампанию выделили Пенсионному фонду, но никаких требований к информационно-пропагандистской деятельности правительство ему не предъявило.
Согласно второй версии, пропагандистской кампании нет потому, что ее проведение побудило бы будущих пенсионеров перевести средства частным компаниям и фондам. «Если донести до всех людей всю информацию, то в государственном пенсионном фонде никто не останется», — говорит гендиректор УК «Паллада Эссет Менеджмент» Элизабет Хиберт. «Вольно или невольно [ПФР] тратит много сил, чтобы денежные средства людей не попали в частные компании», — убежден министр по антимонопольной политике Илья Южанов. По его мнению, перенос сроков рассылки писем, отсутствие рекламы о правильном заполнении документов и другие факторы неизбежно приведут к ошибкам и в результате деньги населения автоматически попадут в государственный сектор. Месяц назад Южанов написал председателю правления ПФР Михаилу Зурабову письмо, в котором предложил воздержаться от заявлений о будущей доходности накоплений под государственным управлением. Такие высказывания МАП расценивает как действия, направленные на получение конкурентных преимуществ и могущие причинить убытки конкурентам.
Недоверие.
Дальнейший ход реформы зависит от того, насколько будущие пенсионеры и участники рынка будут доверять государству, отмечает Элизабет Хиберт. И наоборот: дадут ли чиновники предпринимателям некоторую свободу или будут мелочно контролировать каждый их шаг. К примеру, сейчас управляющие не могут размещать пенсионные средства в акции компаний, которые только выходят на фондовый рынок. Конечно, это риск, но в Европе считается, что управляющие и НПФ вполне в состоянии сами его оценить. По словам председателя правления НАУФОР Алексея Саватюгина, вместо того чтобы просвещать инвестора, «государство автоматически признает его глупым и само говорит ему, куда вкладывать деньги» .
У будущих пенсионеров проблема с доверием другого рода: они должны убедиться, что ПФР правильно ведет учет поступающих от работодателей и накапливаемых управляющими денег и что УК не потеряют эти средства. Сейчас государство не дает никаких гарантий сохранности накоплений. «Сама постановка вопроса о каких бы то ни было всеобъемлющих гарантиях в условиях перехода к накопительным пенсиям противоречит основополагающим принципам этой реформы и является самообманом либо попыткой успокоить народ», — считает Ростислав Кокорев.
В принятых пенсионных законах ситуация, когда стоимость инвестированных средств снижается — например, из-за падения фондового рынка, вообще не урегулирована и по умолчанию предполагается, что все риски лежат на будущих пенсионерах. Тем не менее систему разумного распределения инвестиционных рисков выстраивать надо. Один из вариантов — отчисление управляющими части доходов в гарантийный фонд, из которого будут компенсироваться инвестиционные потери.
Система учета средств на пенсионных счетах сейчас выстроена крайне сложно, отмечают эксперты Всемирного банка. Взносы собирает МНС, затем они поступают в казначейство и оттуда — в ПФР. При этом средства работодатели подают ежемесячно, а сообщают, за кого они уплачены — раз в год. Эти сведения часто не совпадают с зачисленными на счета ПФР суммами. Возможны и ошибки в самой системе учета ПФР. Из-за сложностей администрирования всей этой системы средства, перечислявшиеся работодателями в течение всего 2002 г. , поступят управляющим для инвестирования с огромным опозданием — к апрелю 2004 г. Все это время взносы инвестировались и будут инвестироваться Внешэкономбанком в гособлигации. «Только если правительство передаст администрирование информационных и денежных потоков одному госоргану, оно сможет требовать оперативного функционирования всей системы», — уверен гендиректор НПФ «Ростелеком-Гарантия» Аркадий Недбай.
«Смысл реформы, похоже, заключается в изъятии под благовидным предлогом из текущих доходов населения 2 — 6% , консолидации их в ресурс уникального качества и вполне безответственной работе с ним в свое удовольствие. Обидно: каждый смог бы найти своим деньгам более достойное и разумное применение», — считает бывший помощник премьер-министра Михаила Касьянова, президент Института глобализации Михаил Делягин. Если чиновники не смогут решить проблему доверия, 41 млн будущих пенсионеров через пару лет будут разделять эту точку зрения.
