| Требуется модернизация, а не заначка |
|
2001.06.04 , "Эксперт"
, просмотров 993
Стабилизационный фонд, аккумулирующий сверхдоходы государства от высоких мировых сырьевых цен, — одна из немногих оригинальных идей нынешнего этапа реформ, в основном списанных из программ 1997 года. Но свежесть идеи обернулась ее непроработанностью. В содержательном плане она недалеко ушла от президентского послания, в котором был выдвинут принцип разделения бюджета на две части: основная должна идти на исполнение гособязательств, а допдоходы — на решение стратегических задач, причем содержание этих понятий не раскрывалось.
В принципе практика бюджетного процесса последних двух лет укладывалась в логику стабилизационного фонда. Ведь определение сумм дополнительных доходов бюджета и направлений их использования происходило особым порядком. С другой стороны, формальное введение института стабилизационного фонда не уменьшит накал страстей вокруг торга по поводу допдоходов, так как разделение бюджета на две части всегда условно. При нехватке средств на нужды одной из частей (а при ухудшении конъюнктуры в условиях современного качества бюджетного планирования это неизбежно) средства будут в первую очередь черпаться из другой, лишь потом — с внешних рынков, а в самых крайних случаях — у Центробанка.
Смысл стабилизационного фонда будет определяться стратегическими задачами, для решения которых он создается. Экономсоветник президента Андрей Илларионов предлагает «путь Чаушеску» — ударную выплату внешнего долга без оглядки на реальные финансовые возможности страны. С этой точки зрения концентрация в стабилизационном фонде максимальных средств закономерна. Объяснима и предлагаемая Илларионовым жесткая «цена отсечения» нефти в 10−12 долларов за баррель — более чем вдвое меньше нынешнего рыночного уровня, — при превышении которой все допдоходы направляются в стабилизационный фонд. Схожей политики надо придерживаться, если исходить из сегодняшнего понимания федерального бюджета как инструмента в первую очередь стерилизации рублевой эмиссии.
Но «фонд будущих поколений» не должен стать орудием уничтожения поколений нынешних. Фонд стабилизации не должен быть фактором дестабилизации общества. А раз так, то условием его создания должно стать сохранение необходимых непроцентных расходов на прежнем уровне. Из этих соображений надо устанавливать и «цену отсечения». Поэтому минфиновские 17 долларов за баррель более разумны, чем илларионовские 10−12. Однако и они определены на основе компромисса между разными точками зрения и нуждаются в подкреплении расчетами, доказывающими, что создание стабилизационного фонда не сократит непроцентные расходы бюджета.
Важно учесть, что, по расчетам Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования, в 2002 году доходы консолидированного бюджета из-за удешевления сырья и налоговой реформы (ее «цена» — 1,9% ВВП, из которых 0,2% приходится на федеральный, а 1,7% — на региональные бюджеты) снизятся на 4,0−4,8% ВВП по сравнению с уровнем 2001 года. В результате непроцентные расходы упадут: федерального бюджета (включая стабилизационный фонд, предполагая, что он пойдет на непроцентные расходы) — с 12,6 до 9,8−10,7% ВВП, региональных — с 14,9 до 12,4−12,5% ВВП. Это вызовет распад социальной сферы и систем жизнеобеспечения, ужесточение финансового насилия в отношении регионов. Стабилизационный фонд не должен усугубить эти тенденции.
Интересно, что в споре о его источниках правы обе стороны. Илларионов верно указывает, что в фонд должны поступать все доходы от внешней конъюнктуры, а со временем и природная рента. Но эти доходы возникают далеко не только в результате экспорта: ведь средства от него проникают внутрь экономики и, оживляя спрос, повышают поступления всех налогов. Поэтому, чтобы выполнить сформулированный Илларионовым принцип, надо использовать подход его оппонентов из Минфина и собирать в стабилизационный фонд все дополнительные налоговые доходы бюджета.
Сама идея загодя подготовиться к кризисам 2003−2005 годов и накопить средства для их хотя бы частичной нейтрализации разумна. Но на всю жизнь денег не напасешься — чтобы выжить, надо создавать не запас «на черный день», а источники постоянного заработка. А это означает модернизацию страны. Правительство не удосужилось разработать программу такой модернизации, но в стратегическом плане стабильность обеспечивается именно и только ею, а отнюдь не накоплением «заначек». Поэтому стабилизационный фонд, механизмов использования которого, кстати, так и не создано, должен быть в первую очередь фондом модернизации.
Его задачи объективно схожи с задачами бюджета развития, хотя они шире точечного стимулирования инвестиций и включают восстановление человеческого потенциала, поиск и внедрение новых технологий, модернизацию некоторых видов инфраструктуры (того же ЖКХ), развитие депрессивных регионов, обеспечение прожиточного минимума.
Пока же идея стабилизационного фонда носит в основном политический характер, который экономисты целомудренно стараются не видеть. Депутаты смогут участвовать в определении конкретных сумм и направлений расходов только в пределах стабилизационного фонда. Обсуждение проекта бюджета выродится в этом случае в вынесение вотума доверия или недоверия правительству. Это создает предпосылку для перерастания технических разногласий в политический кризис и возвращения правительства к состоянию «кувырк-коллегии» образца 1999 года. Кроме того, отказ от содержательного рассмотрения бюджета ухудшит его качество. По крайней мере, бюджет-2001, принятый именно по принципу «кто сомневается — тот против Путина», оказался наихудшим за последние годы, содержал «дыру» в 6,1 млрд долларов и был перекроен уже через два месяца после принятия.
